企业特许经营权遇政府收回时应选择行政诉讼而非民事诉讼维权-长丰占有保护纠纷案例解读

一、案例检索信息

案由：占有保护纠纷
案号：(2019)皖01民终9982号
审理法院：安徽省合肥市中级人民法院

二、案件事实及判决结果

2004年9月25日，原陶楼乡人民政府作为甲方与郭某贵（乙方代表人）签订《协议书》，约定引进郭某贵到陶楼乡投资新建自来水厂。《协议书》第一条第5项约定：乙方自来水厂投入运营后，乙方所投入的管网及其他设施产权永远归乙方所有。

2017年5月3日，长丰县住房和城乡建设局制定《长丰县供水城乡一体化实施方案》，计划划转收购乡镇小水厂交由长丰县自来水公司统一经营管理。2017年5月11日，长丰县人民政府常务会议同意印发该方案，成立工作领导小组。2017年7月，陶楼镇政府告知郭某贵根据供水城乡一体化实施的需要，要求其停止经营陶楼自来水厂。

2018年3月28日，陶楼街道老旧管道改造工程被列入大建设计划。2018年7月18日，陶楼镇政府请示将陶楼镇老旧管网改造工程委托县自来水公司负责实施。2018年9月22日，陶楼镇政府与长丰某水集团有限公司签订代建合同，委托其代建陶楼镇自来水管道改造工程。

长丰某楼乡自来水厂认为其对陶楼村等区域供水管网享有合法所有权，被上诉人强行拦截供水管道，切断其供水，强行占有其供水管网，要求停止侵占并赔偿损失。自来水厂自述陶西村、石集村、观美村的管网非系其施工和投资。自来水厂停止经营后，政府对其资产进行了评估，但因其认为还有管网未上报评估，未签订补偿合同。

一审法院驳回了长丰某楼乡自来水厂的诉讼请求。二审法院认为，陶楼镇政府依据《长丰县供水城乡一体化实施方案》实施的行为是否构成侵权不属于民事诉讼受案范围，裁定撤销一审判决，驳回长丰某楼乡自来水厂的起诉。

三、案例核心观点与企业风险防范

这个案例揭示了一个关键问题：当企业与政府签订特许经营协议后，政府基于公共政策需要收回经营权时，企业该如何维权？

长丰某楼乡自来水厂败诉的核心原因是：维权途径选择错误。企业认为政府"强行拦截供水管道"是民事侵权行为，于是提起民事诉讼要求停止侵占、赔偿损失。但法院认为，这是政府依据《长丰县供水城乡一体化实施方案》这一行政政策实施的行为，不属于民事纠纷范畴，而应通过行政诉讼解决。

很多企业老板常犯的错误是：以为只要签了协议、投了钱，政府就不能动我的东西。但现实是，当公共利益需要（如本案中的"供水城乡一体化"民生工程）与企业利益冲突时，政府有权依法收回特许经营权。这不是简单的"违约"，而是行政行为。

企业如何防范此类风险？

1. 协议中必须明确"收回条款"：与政府签订招商引资协议时，不要只写"产权永远归乙方所有"，而要详细约定：什么情况下政府可以收回、如何评估资产、补偿标准是什么、争议解决方式等。本案中，协议过于简单，没考虑政府可能基于公共利益收回的情形。

2. 保留完整投资证据链：企业要详细记录每一笔投资，包括合同、发票、施工记录、验收文件等。本案中，自来水厂自认陶西村等三村管网非其投资，导致主张范围缩水，证据不足。

3. 明确维权路径：一旦政府依据行政政策收回经营权，企业应第一时间咨询专业律师，判断是通过行政协商、行政复议还是行政诉讼维权，而不是直接提起民事诉讼。本案中，企业走错了"门"，导致诉讼被驳回。

4. 及时行使权利：政府提出收购时，应及时核对评估范围，对有异议的部分立即提出并保留证据。本案中，企业认为"还有不少管网没有上报"，但未能提供有效证据，错失维权机会。

特别提醒：政府招商引资项目往往伴随着政策变化风险。企业不要只看眼前利益，要预见到未来5-10年可能出现的政策调整，提前在协议中设置"安全阀"。当政府说"要统一管理"时，不要被动等待，而要主动参与评估过程，确保自身权益不被遗漏。

四、专业法律支持

作为企业法律顾问，我们经常遇到类似咨询：企业投资后遇到政府政策变化，权益如何保障？本案再次证明，专业的事要交给专业的人。

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