集体土地开发未经审批合同无效政府企业按过错分担损失-宣城合同纠纷案例解读

一、案例检索信息

案由：合同纠纷
案号：(2019)皖18民再1号
审理法院：安徽省宣城市中级人民法院

二、案件事实及判决结果

因广德县杨某镇集镇建设，杨某政府于1998年向广德县政府计划委员会提出申请，广德县计划委员会于1998年12月批复同意。该项目一期投资500万元，需征用杨某镇桐花村耕地90亩，非耕地10.5亩。

安徽某建房地产公司（一家房地产开发企业）于1999年5月31日与杨某政府签订《杨某镇旧城镇改造投资意向协议书》，约定杨某政府将新镇规划改造建设项目委托安徽某建房地产公司开发建设。1999年6月21日，双方又签订了补充协议，将进场时间顺延10天。之后，安徽某建房地产公司组织人力物力进行拆迁及开发建设，并将工程发包给安徽省某建设（集团）公司（法定代表人与安徽某建房地产公司相同）。某建设公司又将工程分包给汤某文、江某凌、林某福、郑某海、包某虎等多人施工。

2003年4月11日，双方签订补充协议，约定杨某政府应为购房户办理土地权属证书，安徽某建房地产公司应按期完成工程建设。2004年10月11日，双方再次签订补充协议，约定杨某政府收费全免，协助办理相关证件。2005年12月，杨某政府对部分土地领取了集体土地使用证。

房屋建成后，安徽某建房地产公司自2000年至2012年陆续出售房屋，但因杨某政府未能为购房户办理房产证及国有土地使用证，导致部分房款未收回。更严重的是，部分房屋被实际施工人擅自出售，安徽某建房地产公司试图通过职工名义领取房产证但被法院撤销。

安徽某建房地产公司投入大量资金，包括支付土地出让金72万元、拆迁补偿款27万余元、地质勘探费9000元、设计费6.5万余元、土地平整费5.7万元、道路工程款57.8万元、排水工程款11.3万元等，总计投入约565万余元。而出售房屋仅收回366万余元，造成近200万元损失。

安徽某建房地产公司起诉要求确认合同无效，并要求杨某政府赔偿经济损失408万余元及利息。案件经过一审、二审、最高人民法院再审后，最终由安徽省宣城市中级人民法院再审判决。

法院判决结果：确认双方签订的协议无效，杨某政府承担70%的赔偿责任，赔偿安徽某建房地产公司损失139万余元，驳回其他诉讼请求。

三、案例核心观点及风险防范提示

这个案例的核心问题是：在集体土地上进行房地产开发，未经合法审批手续，会导致合同无效，政府和企业都要承担损失。

为什么合同会被认定无效？因为根据法律规定，建设征用土地必须依法办理审批手续。但本案中，杨某政府在集体土地上进行开发建设，用地面积超过了当时法律规定的县级政府批准权限，批准项目与实际用地不符，属于违法操作。简单说，就是"手续不全就开工"，违反了国家土地管理法规。

法院认定双方都有过错：

• 杨某政府的主要过错：作为一级政府，本应依法行政，却未合法办理土地审批、出让手续就与企业签订协议，还承诺办理相关证件却未能兑现。
• 安徽某建房地产公司的过错：作为专业房地产开发企业，在明知土地手续不全的情况下仍开工建设；将工程转包给关联公司，又多次分包，管理混乱；拖欠工程款，甚至用房屋抵偿工程款，导致房屋被施工方擅自出售。

最终，法院判决杨某政府承担70%责任，安徽某建房地产公司自担30%责任。这意味着，虽然政府有过错在先，但企业自身的问题也导致了损失扩大，不能全部怪政府。

给企业的风险防范建议：

1. 土地手续必须齐全再开工
   与政府合作开发项目时，务必确认土地已取得合法审批手续，特别是国有土地使用证。不要轻信政府的口头承诺，一定要查验书面文件。本案中，企业看到政府红头文件就以为万事大吉，却忽略了这些文件本身可能不符合法律规定。

2. 合同条款要明确政府义务
   如果是政府委托代建项目，合同中必须明确约定政府办理土地审批、规划许可等手续的具体时限和责任。一旦政府未能按时办妥，要有明确的违约责任和退出机制，避免陷入"骑虎难下"的境地。

3. 规范工程管理，杜绝转包分包乱象
   本案中，企业将工程转包给关联公司，又多次分包，导致管理失控。作为企业，应当：

   • 选择有资质的施工单位，避免利益关联
   • 严格按合同支付工程款，不要拖欠
   • 对施工过程加强监督，防止施工方擅自处置房屋

4. 及时止损，避免损失扩大
   当发现土地手续有问题、政府无法履行承诺时，应当果断停止投入，通过法律途径及时维权。本案中，企业明知土地证办不下来，还继续投入建设，导致损失不断累积。

5. 做好证据留存
   本案中，企业主张的某些损失因缺乏有效凭证未被法院支持。企业应养成良好习惯：

   • 所有付款保留正规发票或收据
   • 工程变更、额外支出要有书面确认
   • 与政府的沟通尽量通过书面形式

政府合作项目看似"靠谱"，但若忽视法律风险，很可能陷入"政府有理、企业吃亏"的困境。本案给所有与政府合作的企业敲响警钟：手续合法是前提，规范管理是保障，及时维权是关键。不要因为对方是政府就放松警惕，更不要因为项目"看起来很美"就忽视法律底线。在签订合同前，请专业律师全面审查，才能真正避免"赢了官司却亏了钱"的悲剧重演。