企业与政府签订的土地开发协议可能因违反政策而无效-肥西侵权责任纠纷案例解读

一、案例检索信息
案由：民事/侵权责任纠纷
案号：(2020)皖0123民初174号
审理法院：安徽省肥西县人民法院

二、介绍案件事实并告知法院的判决结果

案件事实：
2009年8月25日，合肥某源有限公司与肥西县山某镇人民政府签订《协议》一份，双方约定由合肥某源有限公司投资开发整理山某镇人民政府行政区范围内的待开发整理土地，合肥某源有限公司投资开发整理成耕地经省厅（安徽省国土资源厅）验收确认后，新增耕地指标由合肥某源有限公司所有，合肥某源有限公司投资开发整理成耕地的权属、收益归山某镇人民政府所有。合肥某源有限公司按每亩新增耕地3000元（以省厅批复新增耕地为准）支付给山某镇人民政府，作为项目管理费、报件材料费、项目测绘费和工程施工费。经安徽省国土资源厅验收确认，新增耕地共计46.3686公顷即695.53亩，包括：肥西县山某镇金圩村废塘复垦（新增耕地1.4320公顷）、肥西县山某镇三合村废塘复垦及滩涂（新增耕地7.5760公顷）、肥西县山某镇荷冲村废塘复垦一（新增耕地5.0571公顷）、肥西县山某镇荷冲村废塘复垦二（新增耕地0.7213公顷）、肥西县山某镇林业村废塘复垦及荒草地开发（新增耕地5.0654公顷）、肥西县山某镇吕楼村废塘复垦及荒草（新增耕地5.0080公顷）、肥西县山某镇馆北村废塘复垦（新增耕地2.4340公顷）、肥西县山某镇沈店村废塘复垦一（新增耕地1.8512公顷）、肥西县山某镇沈店村废塘复垦二（新增耕地1.6654公顷）、肥西县山某镇长庄村废塘复垦（新增耕地9.4632公顷）、肥西县山某镇新圩村废塘复垦及荒草（新增耕地6.0950公顷）。2009年年底至2010年11月22日，合肥某源有限公司共计向山某镇人民政府支付2086600元。2010年9月25日，合肥某源有限公司与案外人合肥高新技术产业开发区柏堰科技园管理委员会签订《关于委托耕地占补平衡协议书》，约定将上述新增耕地中的16.25671公顷（244.0065亩）用于高新柏堰科技园管委会耕地占补平衡。根据《合肥市耕地占补挂钩账册》，用于高新柏堰科技园管委会耕地占补平衡的县级挂钩为"肥西10-9"（共计16.2671公顷）。根据《合肥市耕地占补挂钩账册》，县级挂钩土地中"肥西县2015-3"、"丰乐至环巢湖项目"、"方兴大道（金寨路-汤口路）肥西段"、"肥西华南大道"（两处）、"肥西县2014-11批"，共计挂钩面积15.6996公顷（235.494亩），已由肥西县某资源和规划局于2014年之后陆续转让给案外人。合肥某源有限公司与山某镇人民政府协议整理复垦土地中尚有县级结余14.4019公顷（216.0285亩）。

判决结果：
法院认为，根据《安徽省国土资源厅关于进一步加强补充耕地项目有关问题的通知》规定，社会资本投资补充耕地项目所产生的补充耕地指标属于县或市级政府所有，任何地方不得以分配补充耕地指标的方式进行利润分成。因此，合肥某源有限公司不是"新增耕地指标"的权利人，其不享有分配或转让案涉耕地指标的收益权。法院最终驳回了合肥某源有限公司的全部诉讼请求，案件受理费61253元由合肥某源有限公司负担。

三、案例核心观点与法律风险防范

这个案例告诉我们一个非常重要的法律常识：与政府部门签订的协议，不一定就能保障企业的合法权益。

很多企业老板可能觉得："我和政府都签了合同，白纸黑字，肯定没问题！"但实际情况是，政府部门有时也会因为不了解政策或者出于其他考虑，与企业签订一些看似对双方都有利的协议。然而，当这些协议与更高层级的政策法规相冲突时，企业往往会成为"受伤"的一方。

在这个案例中，合肥某源有限公司与山某镇人民政府签订协议，约定新增耕地指标归企业所有。企业也确实投入了真金白银（支付了208万余元），还成功将部分指标卖给了其他单位。但当肥西县某资源和规划局将剩余指标转让时，企业才发现自己并不是指标的合法权利人。

为什么？因为根据安徽省国土资源厅的规定，这类补充耕地指标只能属于县或市级政府所有，任何地方都不得通过协议方式将指标"分配"给企业进行利润分成。这意味着，无论企业与基层政府签订什么协议，只要与省级政策相冲突，企业就无法获得指标的所有权或收益权。

给企业的重要警示：

1. 不要只看合同表面：签订任何协议前，特别是与政府部门的合作，一定要搞清楚国家、省、市各级相关政策。不能只看合同怎么写，还要看合同是否符合现行法律法规和政策。有些政府部门人员可能自己也不清楚政策，或者为了招商引资做出不合规的承诺。

2. 警惕"特殊待遇"陷阱：有些地方政府为了吸引投资，可能会承诺一些"特殊政策"或"额外权益"。但这些承诺如果与上级政策相冲突，很可能无法兑现。记住：下级政府的承诺不能凌驾于上级政策之上。

3. 投资前做好政策体检：在进行任何重大投资前，尤其是涉及土地、资源等敏感领域的投资，应当请专业律师对相关政策法规进行全面梳理，评估投资风险。不要等到钱投进去了、项目做完了才发现权益无法保障。

4. 保留好投资证据：虽然在这个案例中企业败诉了，但企业还是应该保留好所有投资凭证、付款记录等证据。这样即使权益无法实现，也能在协商补偿时有据可依。

5. 不要只依赖基层政府：与基层政府签订协议时，最好能确认上级主管部门的态度。对于可能涉及政策红线的项目，可以要求将政策依据写入合同，或者约定如果因政策原因导致协议无法履行，政府应承担相应责任。

企业老板们要记住：合规经营才是长久之道。与政府合作时，既要抓住机遇，也要守住底线，确保自己的投资行为在法律和政策框架内进行。否则，即使前期看似顺利，后期也可能面临"竹篮打水一场空"的风险。

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