招标文件不得擅自扩大投标保证金不予退还范围-桐城合同纠纷案例解读

一、案例检索信息

案由：合同纠纷
案号：(2024)皖0881民初5570号
审理法院：安徽省桐城市人民法院

二、案件事实与判决结果

2021年7月，桐城市W街道办事处发布《安徽桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程（一标段） 招标文件》《安徽桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程（二标段） 招标文件》，为安徽桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程一标段、二标段项目招标，每标段投标保证金50万元，指定收款账户为"桐城市公共资源交易中心"，两份招标文件17.3条均约定了不予退还投标保证金的情形，其中第17.3.4条约定"投标人相互串通投标或者与招标人串通投标的，或者向招标人或者评标委员会成员行贿谋取中标的"不予退还投标保证金。

2021年8月17日，安徽某Y建设集团有限公司向桐城市公共资源交易中心账户汇出一、二标段投标保证金各50万元计100万元。

2021年8月20日，桐城市扫黑办收到关于桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程（一标段、二标段）招标活动违法违规的举报信，信中称项目编号TCGC（2021）181-1投标过程中，从各投标人的报价分析存在围标串标行为，一标段共计399家投标企业，其中134家报价呈规律性锁定在下浮率12.6793%至12.6796%区间。

2021年8月24日，桐城市扫黑办将桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程（一标段、二标段）部分投标人涉嫌串通投标案线索移交至桐城市公安局，桐城市公安局经初查后于2021年9月28日决定立案侦查，后移交桐城市人民检察院提起公诉，指控吴某虎、施某兵、黄某、张某胜犯串通投标罪。公安机关侦查阶段，对相关人员董某进行了讯问，董某在讯问中陈述，吴某虎请求其帮忙寻找有资质的企业参与安徽桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程一标段、二标段项目的投标，其找到10家公司，其中包括安徽某Y建设集团有限公司，其通过微信与安徽某Y建设集团有限公司陈某联系，并支付了保函费及借用资质费共9500元。

2021年10月11日，桐城市发展改革委员会向业主单位桐城市W街道办事处发出《关于安徽桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程项目招投标活动相关问题的通知》，要求本项目中标结果无效，本项目（一、二标段）投标单位中涉嫌串通投标的158家单位的投标保证金不退还，其他投标单位投标保证金按相关规定及时退还。

2023年3月10日，桐城市W街道办事处向安徽某Y建设集团有限公司发出《不予退还保证金告知书》，内容如下：经桐城市公安局调查，你公司在参与安徽桐城抽水蓄能电站汪某安置点一、二标段工程招标活动中存在出借资质、串通投标等违法行为。根据《安徽桐城抽水蓄能电站汪某安置点工程一、二标段招标文件》第17.3条之规定，我办事处决定不予退还你公司所缴纳的一、二标段投标保证金100万元。

2024年4月22日，桐城市城市管理行政执法局对安徽某Y建设集团有限公司作出［2024]2001号行政处罚决定书，对其串通投标行为处以罚款495428.04元。

法院最终判决：桐城市W街道办事处于判决生效后十五日内返还安徽某Y建设集团有限公司投标保证金100万元，但驳回了安徽某Y建设集团有限公司要求支付利息的诉讼请求。二审法院驳回桐城市W街道办事处的上诉，维持原判。

三、企业法律风险防范要点

这个案例看似是一起简单的保证金退还纠纷，实则揭示了企业在招投标活动中一个极易忽视却风险巨大的法律陷阱——擅自扩大投标保证金不予退还的情形。

很多企业以为，只要在招标文件中写明"串通投标不退保证金"，就可以在发现对方违规时扣留这笔钱。但法院判决明确指出：法律只规定了两种可以不退保证金的情形——一是投标截止后投标人主动撤销投标，二是中标后无正当理由拒绝签约或不提交履约保证金。除此之外，任何自行添加的"不退"情形都是无效条款！

为什么这么说呢？让我们用大白话解释：

1. 投标保证金不是"罚款"，而是"保险"
   投标保证金的本意是防止投标人在投标后突然变卦，或者中标后反悔不签合同。它就像租房时交的押金，只针对"不签约"这个具体行为。不能因为租客在看房时说了脏话（比如串标），就把押金全扣了——这明显超出了押金的本来用途。

2. 企业无权当"法官"和"收银员"
   如果发现对方串标，正确的做法是向住建局、公共资源交易中心等监管部门举报，由他们依法处罚（比如罚款、限制投标资格）。企业自己扣钱，相当于"自己当法官判自己收钱"，既不合法也不公平。本案中，城管局已经对串标企业罚款近50万元，街道办事处再扣100万保证金，就等于让企业承担双重处罚，法院当然不会支持。

3. "大家都这么写"不是挡箭牌
   招标方常辩称："其他项目招标文件也这么写啊！"但法院明确指出：即便前期类似案件调解时按50万退30万，也不能证明这种做法合法。法律底线不能因为"惯例"而突破。本案中，安庆市公共资源交易管理局专门发文要求排查此类违规条款，说明监管部门早已意识到这个问题。

给企业的实操建议：

• 招标方注意：制作招标文件时，务必严格按《招标投标法实施条例》规定设置保证金条款。发现投标人违规，应立即向监管部门报告，而非自行扣款。可参考住建部发布的《标准施工招标文件》，里面明确限定了保证金的适用范围。

• 投标方注意：缴纳保证金前，一定要仔细核对招标文件中的"不予退还"条款。如果发现超出法定情形（如写明"串标不退"），可当场提出异议要求修改；若已交钱才发现问题，保留证据后可向公共资源交易中心投诉。

• 双方共同注意：招投标中如有违规行为，应通过行政途径解决（如举报、处罚），而非在民事合同中"私了"。本案中，街道办事处本可通过行政程序让串标企业受到应有惩罚，却因错误扣款反而要退还100万，还承担了近2万元诉讼费，得不偿失。

记住：法律给你的权利边界就是你的安全线。 超出法定范围设置合同条款，看似保护了自己，实则埋下巨大隐患——不仅条款无效，还可能因错误扣款被反诉索赔。特别是在当前优化营商环境的政策下，法院对这类"以民事手段替代行政处罚"的做法审查越来越严格。

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